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农村闲置低效宅基地再利用的关键问题及途径思考

作者:佚名 来源:上海中华职业技术学院

  一、农村闲置低效宅基地再利用的关键问题     

  闲置低效农村宅基地是农村社会经济发展到一定阶段的产物,是农村土地利用与覆被变化的重要体现,闲置低效宅基地再利用是协调农村地域系统人地关系的重要途径。闲置低效农村宅基地再利用的探索应在理念上认清宅基地的功能演变规律;在现实中理清闲置低效宅基地的数量及空间分布特征;在思路上准确把控闲置低效宅基地的再开发方向。    

  1.农村宅基地的功能演变认识    

  随着工业化、城市化的快速推进和农村社会经济转型发展的不断深入,农户生计模式、农业生产方式、农村劳动力状况等发生深刻变化,农村宅基地的功能也发生了新的转换。如庭院经济退出,房前屋后自留地撂荒,宅基地的生产性功能减弱;畜禽养殖方式发生变化,与农房相伴的畜禽圈舍退化为生产工具的堆棚大多被废弃,宅基地的生产辅助性功能减弱;家庭劳动力彻底退出农村农业进入城镇就业,人去楼空,最终导致宅基地彻底闲置和废弃。随着乡村振兴战略实施,各类资源要素向乡村集聚,农村宅基地的功能及利用方式将再次发生转变,由居住为主的功能转变为居住-商服经营(民宿、农家乐、民间工艺小作坊等)的复合功能。    

  2.闲置低效农村宅基地的精准识别    

  闲置和低效利用宅基地识别包括类型识别、数量识别、空间识别以及价值识别四个方面。    

  (1)闲置和低效利用农村宅基地的类型识别。主要是指根据宅基地的利用频率和利用效率,识别闲置和低效的具体类型。如闲置可根据利用频率细分为季节性闲置、长期闲置及废弃不用三种类型。低效利用则是指功能和价值未得到充分发挥,如已外迁农户将宅基地租借给其他农户堆放粮食及农机具或养殖畜禽,经济产出效益低效,可判断为低效利用宅基地。    

  (2)闲置和低效利用农村宅基地的数量识别。根据原国土资源部数据,我国农村建设用地面积为19.12万 km2,集中农村宅基地面积为13万km2,约占农村建设用地总量的70%。另外由于2.8亿农民进城打工,加上近1亿人近年来变成城镇居民,即约近4亿农村人口从农村转向城市就业、居住,导致约4万km2宅基地处于闲置和低效利用状态,其中约有2万km2处于闲置状态(郑凤田,2018),占农村宅基地总量的15.38%。另有研究表明,目前我国农村宅基地中有10%~15%处于闲置状态(胡银根,2013)。上述数据仅是根据人口转移等情况作出的总体估计。我国经济社会发展水平区域差异显著,农村闲置宅基地情况也千差万别,欠发达地区农村宅基地闲置比例更高。    

  (3)闲置和低效利用农村宅基地的空间关系识别。主要是识别三种类型的空间关系:一是在较大区域范围中的空间位置,特别是与重要生态功能区、风景名胜区等的空间关系;二是与其他宅基地等集体建设用地的空间关系,如是零星分布还是集中分布;三是与农用地的空间关系,如周围是耕地还是林地或者其他农用地。空间识别的目的是为了更好的判断将来高效利用的方向。    

  (4)闲置和低效利用宅基地的再利用价值估算。农村宅基地是农民土地财产性收入增长中潜力最大的部分,盘活闲置低效利用农村宅基地的根本出发点是确保农民取得财产性权利,增加农民的财产性收入,因此,闲置低效宅基地再利用的价值潜力评估是未来再利用利益分配的基础。目前,该类宅基地的价值评估方法大致有两种,一是经验评估法,即根据已经实现财产价值的样点经验评估闲置宅基地退出能够实现的财产价值潜力。如浙江义乌市从农村宅基地“取得置换、抵押担保、产权明晰、入市转让、有偿使用、自愿退出及民主管理”7个方面创新制度,赋予农民更多财产权利。义乌市现已有3160户农户累计退出农村宅基地,据统计,24家金融机构累计发放农民住房抵押贷款金额32.23亿元。二是市场交易法,即通过土地指标交易价格评估闲置、低效宅基地再利用潜力价格。在欠发达地区,乡村振兴需要与新型城镇化协同推进,农村建设用地指标交易是盘活闲置低效利用宅基地的途径之一。以重庆市农村集体建设用地财产价值潜力测算为例:为充分保障农村人口的居住需求,即使人均标准均采用镇规划标准的上限值,即140m2/人,在保障现有农村人口居住用地最大需求的基础上,全市仍然有10.73万 hm2集体建设用地可用于市场交易,折合当前市场价约3058.74亿元。    

  3.闲置低效农村宅基地再利用的方向判断    

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